CORRUZIONE: MISURE DI PREVENZIONE
(La corruzione è un reato molto insidioso rappresentato dal sommo poeta Dante nell’Inferno come un essere con il volto ingannevole di un uomo giusto ma il corpo di serpente ed una coda biforcuta e velenosa, dunque un animale pericoloso, che nonostante un’apparenza rassicurante è in realtà: “una fiera con la coda aguzza, che passa i monti e rompe i muri e l’armi”)
E’ dato accertato e denunciato frequentemente dalle magistrature contabili del nostro paese (Corte dei Conti-CdC), dalle magistrature penali, dall’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione-Autorità) ed anche da Organismi Nazionali ed Extranazionali, essere dilagante, all’interno delle Pubbliche Amministrazioni Italiane (ma non solo), la pratica della “corruzione”.
Nell'ambito del Programma Operativo Nazionale “Governance e Capacità Istituzionale 2014-2020” finanziato dall'Unione Europea, l'ANAC, in collaborazione con la Guardia di Finanza, sta portando a compimento un progetto che punta a definire un set di indicatori in grado di individuare il rischio di corruzione nella PA. L'Autorità, pertanto, per quanto abbia essa stessa sottolineato l'impossibilità di definire con esattezza le dimensioni effettive della corruzione, tuttavia, attraverso l'esame dei provvedimenti delle autorità giudiziarie e delle sentenze della magistratura penale e contabile, sta portando a compimento uno studio sicuramente interessante seppure non esaustivo e comunque parziale delle vicende corruttive che interessano le nostre Pubbliche Amministrazioni ed è pervenuta ad importanti valutazioni del fenomeno in termini di dislocazione geografica, di contropartite, di enti, di settori e soggetti coinvolti.
Quanto emerge dallo studio dell'ANAC è certamente allarmante, se si consideri che, fra Agosto 2016 ed Agosto 2019, sono 117, le Ordinanze di Custodia Cautelare, dunque se ne consideri una ogni dieci giorni, ed in gran parte sono afferenti il settore degli APPALTI PUBBLICI, nella accezione più ampia, ricomprendente anche interventi di manutenzione, riqualificazione e messa in sicurezza di edifici, a cui segue tutto il comparto dei RIFIUTI e poi anche quello SANITARIO per quanto concerne forniture di farmaci, apparecchiature mediche e strumenti medicali.
Se poi si prendano a riferimento le sentenze emesse dalla magistratura penale nel riferito periodo, i dati esposti, per quanto più gravi, possono dirsi confermati: si contano n.152 sentenze di condanna per corruzione ovverosia una condanna a settimana.
Passando alle REGIONI, ove si dimostra più presente il fenomeno, la regione italiana alla quale si attribuisce la percentuale più alta di pratiche corruttive, è proprio la SICILIA all'interno della quale sono stati rilevati 28 episodi di corruzione, equivalenti ad una percentuale del 18,4% del totale, che risulta assai prossimo alla somma di quanto si è registrato in tutte le regioni del Nord (29 nel loro insieme) che comunque non sono estranee al fenomeno.
Si apprezza, poi, come “ELEVATO” il tasso di indagine che interessa L’APPARATO BUROCRATICO: nel triennio considerato il fenomeno corruttivo ha visto indagati 207 pubblici ufficiali incaricati di pubblico servizio (dirigenti, funzionari, dipendenti e RUP) indicati come i veri “dominus” del fatto corruttivo mentre apparirebbe diminuito il ruolo degli ORGANI POLITICI che non è, comunque, per niente trascurabile (23% del totale degli indagati).
Per 43 degli indagati è partito l’ordine di arresto e fra questi 20 sono sindaci, 6 sono vice-sindaci, 10 assessori + 4 a piede libero e 7 i consiglieri comunali.
Detti aspetti hanno, dunque, evidenziato che I COMUNI sono gli enti maggiormente a rischio di corruzione: dei 152 casi censiti , 62 hanno interessato proprio i municipi.
Tutto ciò basta ed avanza per comprendere la gravità (peraltro, espressa, per difetto, dato che l'Anac non ha modo di conoscere i provvedimenti dell'Autorità Giudiziaria che non rientrano nel perimetro di sua competenza), il turbamento e gli effetti negativi che si ritorcono non soltanto sul SISTEMA PAESE in termini di efficacia, efficienza, costi aggiuntivi , legalità e trasparenza ma anche sui cittadini che si trovano a dovere fare i conti con tutte le conseguenze negative che ne derivano anche in termini di occasioni di sviluppo dei territori che spesso degenerano in fatti illeciti, che compromettono anche il sistema economico e talvolta anche la sicurezza pubblica e certamente allontanano le possibilità di investimento nei territori, ad elevato rischio di corruzione, da parte di imprese e di soggetti virtuosi.
Si ha comunque una diffusa convinzione che le varie forme di “mala gestio (cattiva gestione)” vanno contrastate non soltanto con meccanismi a carattere repressivo che, spesso, non si dimostrano sufficienti per contenere il fenomeno, ma vadano combattute, anche con strumenti a carattere preventivo. Peraltro convenzioni internazionali promuovono, presso gli Stati che le sottoscrivono, l'adozione, accanto a misure di rafforzamento della repressione penale della corruzione, misure di carattere preventivo.
Quanto dunque oggi ricade nel nostro interesse, non è riconducibile all’aspetto sanzionatorio penale degli episodi di corruzione, il cui sintetico richiamo vale per fare comprendere la portata e la gravità del fenomeno, bensì riguarda tutte quelle misure che in particolare il legislatore e l’autorità anticorruzione, hanno elaborato e richiesto alle amministrazioni pubbliche (e fra queste anche ai Comuni), che sono generalmente intese come MISURE DI PREVENZIONE AL RISCHIO DELLA CORRUZIONE.
Ed infatti le Pubbliche Amministrazioni sono obbligate: ad adottare Codici di Comportamento ( secondo il dPR 62/2013 che ha avuto il pregio di tradurre gli inadempimenti etici e morali sul piano giuridico), ad approvare i cc.dd. Piani per la Prevenzione della Corruzione (da intendere non come documenti di studio ma come veri e propri strumenti operativi contro il rischio di corruzione), a nominare un Responsabile per la Prevenzione alla Corruzione (che di norma nei Comuni, a partire dal dettato di legge, è individuato nella figura del Segretario Comunale , su cui pesa una responsabilità aggravata nel fare applicare gli obblighi che ne derivano e nella vigilanza circa il loro rispetto ), a svolgere la cd. Mappatura dei Processi Amministrativi ( che in linea di principio si identificano nei procedimenti) , ad individuare i Procedimenti o le Aree Maggiormente a Rischio di Corruzione, ad intercettare le concorrenti Debolezze della Struttura Organizzativa che contribuiscono ad elevare il rischio di corruzione ed ovviamente a porvi rimedio, ad individuare Misure Adeguate per combattere il rischio di Corruzione, a Calendarizzare specifici Obblighi e/o Pubblicazioni a carico dei responsabili previamente individuati.
A parte i superiori adempimenti, il legislatore estende le misure di prevenzione sia ad aspetti organizzativi che comportamentali del personale dipendente della PA e dunque a carattere soggettivo.
Tra le misure di carattere organizzativo di tipo obiettivo si individua: la rotazione del personale, i controlli, la trasparenza, la formazione, mentre, tra le misure a carattere soggettivo, al fine di evitare “già a monte” la possibilità di adottare decisioni contrarie all’interesse pubblico ed in contrasto con i parametri costituzionali del buon andamento, della imparzialità ed economicità, si impone al dipendente o al funzionario di dichiarare eventuali conflitti di interessi o di incompatibilità ( di cui si occupa l’art.6-bis introdotto dalla Legge 190/2012 ed anche l’art.7 del Codice di Comportamento) e di astenersi dall’esercizio di attività che si pongono in contrasto con l’interesse pubblico.
Vale ricordare che “il conflitto di interessi” viene dai più individuato come una circostanza in cui un interesse secondario (proprio o di un parente o affine) interferisce ovvero potrebbe tendenzialmente interferire ( o sembra avere la potenzialità di interferire) con la capacità di un funzionario pubblico ad agire in conformità ai suoi doveri e responsabilità che sintetizzano l’interesse primario da realizzare.
Si tratta, dunque , di UNA TUTELA ANTICIPATORIA che si realizza attraverso la individuazione e la gestione del conflitto di interessi.
Giova sottolineare che tale istituto non è definibile come corruzione, nemmeno nella sua più lata accezione, essendo ontologicamente distinto da qualsiasi comportamento attivo rientrante nel concetto di abuso: i conflitti di interesse e la corruzione non sono la stessa cosa, visto che la corruzione prevede solitamente un accordo tra almeno due partners e una tangente: un pagamento, un vantaggio di qualche tipo, eventualità maggiormente praticata negli ultimi anni ( per esempio l’Anac ha rilevato che la contropartita della corruzione è sempre più rivolta ad altre forme di vantaggi: regalie di vario genere come ad esempio viaggi, assunzioni di figli, coniugi, parenti e talvolta prestazioni sessuali ), mentre il conflitto di interessi sorge quando il pubblico ufficiale/ funzionario pubblico potrebbe avere l’opportunità di anteporre i propri interessi privati ai propri obblighi professionali o quando si concentrano nella sua persona il ruolo di controllore e controllato, eventualità questa tutta da approfondire.
E' di ogni evidenza che le misure di prevenzione alla corruzione, quanto più si considerino gli obblighi assegnati ai profili apicali della scala gerarchica del personale dipendente, tanto più risultano decisivi nei loro effetti.
E' per questa ragione che , in primo luogo, sarà esaminato il ruolo del Segretario del Comune, quando nello specifico si incrocia con quello di Responsabile della Prevenzione e della Corruzione ed al quale le leggi fondamentali sulle norme anticorruzione e sulla trasparenza (L.190/2012 del 06.11.2012, art.1, co.7- Decreto Legislativo 14.03.2013 n.33) hanno assegnato il compito della redazione e della verifica dell'attuazione del piano per la prevenzione della corruzione e per perseguire con le pubblicazioni indicate dalla legge, la più totale trasparenza, ruoli tutti da considerare in uno ai compiti di controllo interno che il Decreto Legge 10.10.2012 n.174 conv. in L. 07.12.2012 n.213 (in particolare gli articoli 147 e 147 bis) assegna, sempre al Segretario Comunale , considerandolo “IL SOGGETTO CENTRALE” nel nuovo sistema dei controlli finalizzati a garantire la regolarità amministrativa e contabile dell'ente.
Le successive pubblicazioni sullo stesso argomento si occuperanno di valutare le specifiche previsioni e delle applicazioni del piano per la prevenzione alla Corruzione approvato presso il Comune di Milazzo con Delibera di Giunta Municipale n.15 del 31.01.2020.
Scarica e apri il PDF: Competenze-Incarichi-Conflitti
E’ dato accertato e denunciato frequentemente dalle magistrature contabili del nostro paese (Corte dei Conti-CdC), dalle magistrature penali, dall’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione-Autorità) ed anche da Organismi Nazionali ed Extranazionali, essere dilagante, all’interno delle Pubbliche Amministrazioni Italiane (ma non solo), la pratica della “corruzione”.
Nell'ambito del Programma Operativo Nazionale “Governance e Capacità Istituzionale 2014-2020” finanziato dall'Unione Europea, l'ANAC, in collaborazione con la Guardia di Finanza, sta portando a compimento un progetto che punta a definire un set di indicatori in grado di individuare il rischio di corruzione nella PA. L'Autorità, pertanto, per quanto abbia essa stessa sottolineato l'impossibilità di definire con esattezza le dimensioni effettive della corruzione, tuttavia, attraverso l'esame dei provvedimenti delle autorità giudiziarie e delle sentenze della magistratura penale e contabile, sta portando a compimento uno studio sicuramente interessante seppure non esaustivo e comunque parziale delle vicende corruttive che interessano le nostre Pubbliche Amministrazioni ed è pervenuta ad importanti valutazioni del fenomeno in termini di dislocazione geografica, di contropartite, di enti, di settori e soggetti coinvolti.
Quanto emerge dallo studio dell'ANAC è certamente allarmante, se si consideri che, fra Agosto 2016 ed Agosto 2019, sono 117, le Ordinanze di Custodia Cautelare, dunque se ne consideri una ogni dieci giorni, ed in gran parte sono afferenti il settore degli APPALTI PUBBLICI, nella accezione più ampia, ricomprendente anche interventi di manutenzione, riqualificazione e messa in sicurezza di edifici, a cui segue tutto il comparto dei RIFIUTI e poi anche quello SANITARIO per quanto concerne forniture di farmaci, apparecchiature mediche e strumenti medicali.
Se poi si prendano a riferimento le sentenze emesse dalla magistratura penale nel riferito periodo, i dati esposti, per quanto più gravi, possono dirsi confermati: si contano n.152 sentenze di condanna per corruzione ovverosia una condanna a settimana.
Passando alle REGIONI, ove si dimostra più presente il fenomeno, la regione italiana alla quale si attribuisce la percentuale più alta di pratiche corruttive, è proprio la SICILIA all'interno della quale sono stati rilevati 28 episodi di corruzione, equivalenti ad una percentuale del 18,4% del totale, che risulta assai prossimo alla somma di quanto si è registrato in tutte le regioni del Nord (29 nel loro insieme) che comunque non sono estranee al fenomeno.
Si apprezza, poi, come “ELEVATO” il tasso di indagine che interessa L’APPARATO BUROCRATICO: nel triennio considerato il fenomeno corruttivo ha visto indagati 207 pubblici ufficiali incaricati di pubblico servizio (dirigenti, funzionari, dipendenti e RUP) indicati come i veri “dominus” del fatto corruttivo mentre apparirebbe diminuito il ruolo degli ORGANI POLITICI che non è, comunque, per niente trascurabile (23% del totale degli indagati).
Per 43 degli indagati è partito l’ordine di arresto e fra questi 20 sono sindaci, 6 sono vice-sindaci, 10 assessori + 4 a piede libero e 7 i consiglieri comunali.
Detti aspetti hanno, dunque, evidenziato che I COMUNI sono gli enti maggiormente a rischio di corruzione: dei 152 casi censiti , 62 hanno interessato proprio i municipi.
Tutto ciò basta ed avanza per comprendere la gravità (peraltro, espressa, per difetto, dato che l'Anac non ha modo di conoscere i provvedimenti dell'Autorità Giudiziaria che non rientrano nel perimetro di sua competenza), il turbamento e gli effetti negativi che si ritorcono non soltanto sul SISTEMA PAESE in termini di efficacia, efficienza, costi aggiuntivi , legalità e trasparenza ma anche sui cittadini che si trovano a dovere fare i conti con tutte le conseguenze negative che ne derivano anche in termini di occasioni di sviluppo dei territori che spesso degenerano in fatti illeciti, che compromettono anche il sistema economico e talvolta anche la sicurezza pubblica e certamente allontanano le possibilità di investimento nei territori, ad elevato rischio di corruzione, da parte di imprese e di soggetti virtuosi.
Si ha comunque una diffusa convinzione che le varie forme di “mala gestio (cattiva gestione)” vanno contrastate non soltanto con meccanismi a carattere repressivo che, spesso, non si dimostrano sufficienti per contenere il fenomeno, ma vadano combattute, anche con strumenti a carattere preventivo. Peraltro convenzioni internazionali promuovono, presso gli Stati che le sottoscrivono, l'adozione, accanto a misure di rafforzamento della repressione penale della corruzione, misure di carattere preventivo.
Quanto dunque oggi ricade nel nostro interesse, non è riconducibile all’aspetto sanzionatorio penale degli episodi di corruzione, il cui sintetico richiamo vale per fare comprendere la portata e la gravità del fenomeno, bensì riguarda tutte quelle misure che in particolare il legislatore e l’autorità anticorruzione, hanno elaborato e richiesto alle amministrazioni pubbliche (e fra queste anche ai Comuni), che sono generalmente intese come MISURE DI PREVENZIONE AL RISCHIO DELLA CORRUZIONE.
Ed infatti le Pubbliche Amministrazioni sono obbligate: ad adottare Codici di Comportamento ( secondo il dPR 62/2013 che ha avuto il pregio di tradurre gli inadempimenti etici e morali sul piano giuridico), ad approvare i cc.dd. Piani per la Prevenzione della Corruzione (da intendere non come documenti di studio ma come veri e propri strumenti operativi contro il rischio di corruzione), a nominare un Responsabile per la Prevenzione alla Corruzione (che di norma nei Comuni, a partire dal dettato di legge, è individuato nella figura del Segretario Comunale , su cui pesa una responsabilità aggravata nel fare applicare gli obblighi che ne derivano e nella vigilanza circa il loro rispetto ), a svolgere la cd. Mappatura dei Processi Amministrativi ( che in linea di principio si identificano nei procedimenti) , ad individuare i Procedimenti o le Aree Maggiormente a Rischio di Corruzione, ad intercettare le concorrenti Debolezze della Struttura Organizzativa che contribuiscono ad elevare il rischio di corruzione ed ovviamente a porvi rimedio, ad individuare Misure Adeguate per combattere il rischio di Corruzione, a Calendarizzare specifici Obblighi e/o Pubblicazioni a carico dei responsabili previamente individuati.
A parte i superiori adempimenti, il legislatore estende le misure di prevenzione sia ad aspetti organizzativi che comportamentali del personale dipendente della PA e dunque a carattere soggettivo.
Tra le misure di carattere organizzativo di tipo obiettivo si individua: la rotazione del personale, i controlli, la trasparenza, la formazione, mentre, tra le misure a carattere soggettivo, al fine di evitare “già a monte” la possibilità di adottare decisioni contrarie all’interesse pubblico ed in contrasto con i parametri costituzionali del buon andamento, della imparzialità ed economicità, si impone al dipendente o al funzionario di dichiarare eventuali conflitti di interessi o di incompatibilità ( di cui si occupa l’art.6-bis introdotto dalla Legge 190/2012 ed anche l’art.7 del Codice di Comportamento) e di astenersi dall’esercizio di attività che si pongono in contrasto con l’interesse pubblico.
Vale ricordare che “il conflitto di interessi” viene dai più individuato come una circostanza in cui un interesse secondario (proprio o di un parente o affine) interferisce ovvero potrebbe tendenzialmente interferire ( o sembra avere la potenzialità di interferire) con la capacità di un funzionario pubblico ad agire in conformità ai suoi doveri e responsabilità che sintetizzano l’interesse primario da realizzare.
Si tratta, dunque , di UNA TUTELA ANTICIPATORIA che si realizza attraverso la individuazione e la gestione del conflitto di interessi.
Giova sottolineare che tale istituto non è definibile come corruzione, nemmeno nella sua più lata accezione, essendo ontologicamente distinto da qualsiasi comportamento attivo rientrante nel concetto di abuso: i conflitti di interesse e la corruzione non sono la stessa cosa, visto che la corruzione prevede solitamente un accordo tra almeno due partners e una tangente: un pagamento, un vantaggio di qualche tipo, eventualità maggiormente praticata negli ultimi anni ( per esempio l’Anac ha rilevato che la contropartita della corruzione è sempre più rivolta ad altre forme di vantaggi: regalie di vario genere come ad esempio viaggi, assunzioni di figli, coniugi, parenti e talvolta prestazioni sessuali ), mentre il conflitto di interessi sorge quando il pubblico ufficiale/ funzionario pubblico potrebbe avere l’opportunità di anteporre i propri interessi privati ai propri obblighi professionali o quando si concentrano nella sua persona il ruolo di controllore e controllato, eventualità questa tutta da approfondire.
E' di ogni evidenza che le misure di prevenzione alla corruzione, quanto più si considerino gli obblighi assegnati ai profili apicali della scala gerarchica del personale dipendente, tanto più risultano decisivi nei loro effetti.
E' per questa ragione che , in primo luogo, sarà esaminato il ruolo del Segretario del Comune, quando nello specifico si incrocia con quello di Responsabile della Prevenzione e della Corruzione ed al quale le leggi fondamentali sulle norme anticorruzione e sulla trasparenza (L.190/2012 del 06.11.2012, art.1, co.7- Decreto Legislativo 14.03.2013 n.33) hanno assegnato il compito della redazione e della verifica dell'attuazione del piano per la prevenzione della corruzione e per perseguire con le pubblicazioni indicate dalla legge, la più totale trasparenza, ruoli tutti da considerare in uno ai compiti di controllo interno che il Decreto Legge 10.10.2012 n.174 conv. in L. 07.12.2012 n.213 (in particolare gli articoli 147 e 147 bis) assegna, sempre al Segretario Comunale , considerandolo “IL SOGGETTO CENTRALE” nel nuovo sistema dei controlli finalizzati a garantire la regolarità amministrativa e contabile dell'ente.
Le successive pubblicazioni sullo stesso argomento si occuperanno di valutare le specifiche previsioni e delle applicazioni del piano per la prevenzione alla Corruzione approvato presso il Comune di Milazzo con Delibera di Giunta Municipale n.15 del 31.01.2020.
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